"¿Volverá pronto Estados Unidos a la UNESCO?" Mi artículo en el blog de educación de la revista Nexos

Biden retuvo a EU en la OMS tan pronto asumió la presidencia pero, ¿lo devolverá a la UNESCO? Comparto el análisis que me publicó la revista Nexos: 

¿VOLVERÁ PRONTO ESTADOS UNIDOS A LA UNESCO?

César Guerrero Arellano

A unas horas de haber asumido la presidencia de Estados Unidos, Joe Biden revirtió el proceso que su predecesor había iniciado para retirar a su país de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Esa acción —congruente con la máxima prioridad que la lucha contra el covid-19 representa para el inicio de su gobierno— despierta alivio y esperanza entre quienes juzgamos indispensable que la potencia occidental regrese a la senda del multilateralismo para enfrentar las amenazas globales. Nos recordó además un saldo pendiente: su regreso a la UNESCO.

Estados Unidos ha sido miembro de la UNESCO en dos periodos: del 4 de noviembre de 1946 al 31 de diciembre de 1984, y del 1 de octubre de 2003 al 12 de octubre de 2017. A diferencia de la salud, es improbable que regrese a la Organización de las Naciones Unidas dedicada a la educación, la ciencia y la cultura o, en caso de que decida hacerlo, lo haga pronto. No es el desdén de Donald Trump al multilateralismo lo que explica su ausencia, sino su política de Estado en el conflicto palestino-israelí.

Durante décadas, Estados Unidos se ha opuesto a que Palestina sea reconocida como un Estado soberano en toda la extensión de la palabra, con territorio, población y gobierno. La vía plena y definitiva para ello sería convertirse en miembro de la ONU, pero la Asamblea General de ésta sólo puede admitirla si recibe la recomendación del Consejo de Seguridad (ver Artículo 4, numeral 1 de la Carta de las Naciones Unidas). Ahí, como miembro permanente, Estados Unidos ha podido vetar la solicitud palestina, pero en el resto de las organizaciones especializadas del Sistema de las Naciones Unidas, como la UNESCO, el derecho de veto es inexistente.

A sabiendas de ello, el Congreso estadunidense ha creado y sostenido medidas legales que equivalen a un veto interno para su poder ejecutivo. En 1989, la sección 404 del Acta S.928 del Senado estadunidense estableció que los fondos autorizados en ella no estarían disponibles para las Naciones Unidas o para cualquiera de sus agencias especializadas que otorgaran a la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) el mismo carácter de un Estado miembro. En 1994 se sumó una segunda legislación; el inciso 1 de la sección 410 del Acta H.R. 2333 de la Cámara de Representantes impide contribuciones obligatorias o voluntarias de Estados Unidos a cualquier organización afiliada a las Naciones Unidas que otorgue plena membresía a cualquier organización o grupo que no cuente con atributos de Estado internacionalmente reconocidos.

De ese modo, el Estado estadunidense en su conjunto (no sólo sus gobiernos) ha querido inhibir —desde hace treinta años y por la vía del chantaje— que la comunidad internacional admita a Palestina como miembro de pleno de derecho en las organizaciones del sistema de Naciones Unidas, de las que es el mayor contribuyente. En 2011, su pretensión naufragó en la UNESCO. En la sesión número 36 de la Conferencia General, celebrada el 31 de octubre de 2011, Palestina fue admitida como el miembro 195 de la Organización, con voto favorable de 107 países, el rechazo de 14 (Alemania y Canadá son dos de los países que apoyaron a Estados Unidos y a Israel con su voto en contra) y, desde luego, la abstención de 52 naciones (México incluido).

Prescindir de la cuota de EE. UU. no ha sido sencillo, ni para la UNESCO como institución ni para la ejecución de su mandato entre sus Estados miembros, pues esos 160 millones de dólares, que para el país norteamericano son centavos, representan para la organización una quinta parte de su presupuesto bianual ordinario. El impacto se atenúa gracias a que, además de los ingresos por cuotas ordinarias previstos por un monto de 653 millones de dólares en el bienio 2012-2013, la UNESCO cuenta con los denominados ingresos extrapresupuestarios, principalmente aportaciones voluntarias de sus Estados miembros para fines específicos, cuyo monto se estimó en 540.8 millones de dólares. Visto así, el verdadero costo de la suspensión de cuotas de Estados Unidos a la UNESCO tras admitir a Palestina fue poco más de una décima parte de su presupuesto total. Para reponerse, la organización ha recurrido a una ambiciosa política de alianzas para incrementar sus ingresos extrapresupuestarios. En su presupuesto actual de 915.9 millones de dólares, un 41 % (381.3 millones) corresponde a esas fuentes de ingresos.

No obstante, derivado de “la crisis presupuestal de 2011”, la UNESCO estima que la reducción de su presupuesto en los últimos 17 años es del 39% en términos reales y de más del 30% tan sólo en los últimos seis. Pese a lo logrado mediante ingresos extrapresupuestarios, las cuotas ordinarias de sus miembros son la base del presupuesto: garantizan la neutralidad y el alcance universal de su mandato, al sufragar cuestiones de beneficio común. Los puestos en servicios centrales se han reducido en un tercio desde 2011 y hace años que se dejó de invertir en TICs, seguridad en oficinas fuera de la sede y ciberseguridad.

La moratoria en sus cuotas ordinarias no implicaba que Estados Unidos fuera expulsado de la UNESCO, sino la eventual pérdida de su derecho a votar en las decisiones de la Conferencia General, tras acumularse un rezago equivalente a dos años de contribuciones (según la Constitución de la UNESCO). En el segundo periodo de la administración de Obama no sólo no se añadió una excepción en la legislación que le permitiera a EE. UU. restaurar su voto en la UNESCO sino que, el 12 de octubre de 2017, la administración Trump hizo válido el Artículo II de la Constitución de la Organización para retirarse del todo. Una acción que, por cierto, no lo eximía de cubrir el adeudo de esos seis años (ver el Art. II, 6 de la Constitución de la UNESCO).

Tras recibir la notificación formal del entonces secretario de Estado estadunidense Mike Pompeo, la Directora General de la UNESCO hizo un pronunciamiento con el que quiso dejar constancia de todo aquello que unía a EE. UU. con la Organización y que vale aún más que su cuota: combatir el racismo, el antisemitismo, la ignorancia y la discriminación; impulsar la alfabetización y la educación de calidad; fortalecer la cooperación científica, la sostenibilidad de los océanos, la libertad de expresión y la seguridad de los periodistas; empoderar a las niñas y a las mujeres como agentes de cambio y constructoras de paz. Recordó que la icónica frase “puesto que las guerras nacen en la mente de los hombres, es en la mente de los hombres donde deben erigirse los baluartes de la paz”, en el preámbulo de la Constitución de la UNESCO, fue obra del poeta y diplomático estadunidense Archibald MacLeish. Fue a iniciativa estadunidense que en 2011 se proclamó el Día Internacional del Jazz, y la UNESCO ha registrado 23 sitios de Patrimonio Mundial, entre ellos la Estatua de la Libertad y el Gran Cañón, 30 Reservas de la biosfera y seis ciudades creativas.

Únicamente la UNESCO puede estimar con precisión y constancia la dolorosa persistencia de 750 millones de personas analfabetas, o que una sexta parte de los niños del mundo no tiene acceso a la escuela. Así como reunir conocimiento sobre medios para remontar ese y otros retos semejantes que, con la pandemia, se agravarán. Pero quizá sea más probable que Israel y Estados Unidos reconozcan a Palestina como un Estado soberano en el largo plazo a que el gobierno de Biden pueda atender este tema en el Congreso de su país, donde hay otros asuntos más apremiantes y espinosos. Todo parece indicar que las restricciones geopolíticas son un obstáculo mayor que mermará por un buen tiempo la participación estadunidense en la UNESCO./

© UNESCO/Eric Bouttier, Launch of “UNESCO ICT Competency Framework for Teachers” (2011)

Fuente de la foto: UNESCO.