Actualizar el TLCAN: una oportunidad trilateral. Entrevista con Michael Wilson, Carla Hills y Jaime Serra Puche

Comparto la entrevista que, a propósito de su renegociación, le hice a los Secretarios de Estado que negociaron y firmaron el Tratado de Libre Comercio de América del Norte. La llevé a cabo por encargo de la revista Comercio Exterior, (Nueva época, Año 3, Número 11, julio - septiembre de 2017, pp. 112-117).  

Dado que este número conmemora el ochenta aniversario del Banco de Comercio Exterior (BANCOMEXT), también incluye colaboraciones de los Secretarios de Hacienda y de Relaciones Exteriores, José Antonio Meade y Luis Videgaray, del Secretario General de la OCDE, Ángel Gurría y entrevistas a la Secretaría General Iberoamericana, Rebeca Grynspan, al ex presidente del BID, Enrique V. Iglesias, al presidente de Costa Rica, Luis Guillermo Solís y al ex gobernador del Banco de México, Miguel Mancera Aguayo. 

  

ACTUALIZAR EL TLCAN: UNA OPORTUNIDAD TRILATERAL. ENTREVISTA CON MICHAEL WILSON, CARLA HILLS Y JAIME SERRA PUCHE

Hace unos cuantos meses se temía el colapso del TLCAN si el presidente Donald Trump decidía retirar a su país del Tratado. El que haya solicitado al Congreso de Estados Unidos su renegociación permite delinear un futuro mejor para la región de América del Norte: un Tratado ampliado y actualizado. En las entrevistas que sostuvieron por separado con Comercio Exterior, los tres altos funcionarios que lo negociaron y firmaron hace 23 años argumentan la importancia de fortalecer el TLCAN con base en sus excelentes resultados y la valiosa oportunidad que representa abordar en la mesa de negociaciones lo que hace dos décadas no se pudo. Todos ellos advierten que la actualización del Tratado es deseable dado que la economía de la región ha cambiado, la tecnología ha progresado y se han eliminado restricciones como las del mercado energético en México. Michael Wilson (Canadá), Carla Hills (Estados Unidos) y Jaime Serra Puche (México) son claros en un punto: para ser exitosa, la negociación que actualizará al TLCAN debe atajar la desinformación y las tentaciones del proteccionismo.

El TLCAN como institución

La literatura reciente destaca el vínculo entre el desempeño económico de los países y la calidad de sus instituciones. Para Jaime Serra Puche no hay duda de que las instituciones, y más aún, el Estado de derecho, que es resultado de instituciones sólidas, “son determinantes en el comportamiento de la eco-nomía”.

Michael Wilson tampoco cuestiona que el desempeño económico de un país puede ser afectado por la calidad de sus instituciones. “Un primer ejemplo para Canadá es nuestro sistema bancario de primera clase que, por seis años consecutivos, ha sido clasificado por el Foro Económico Mundial como el número uno en el mundo. El marco regulatorio del sistema cuenta con medidas disciplinarias significativas que permitieron a los bancos canadienses atravesar la crisis financiera de 2008 sin requerir apoyo del Gobierno federal a su capital.” Considera que la calidad del sistema judicial canadiense es otro ejemplo que deriva en un alto respeto al imperio de la ley, central para el desempeño económico de cualquier país.

Serra Puche considera que el TLCAN podría verse como una institución que impulsó los flujos comerciales y de inversión en América del Norte. “Otra forma de verlo es que se trata de un ecosistema propicio para el comercio y la inversión; es decir, el TLCAN establece una serie de reglas que, gracias a su cumplimiento cabal, ha permitido a las empresas de la región ganar competitividad y crecer.”

Para Wilson, “América del Norte es una de las regiones económicas más vibrantes, productivas y competitivas del mundo”. Instituciones o no, afirma que tanto el TLCAN como el Tratado de Libre Comercio Canadá-Estados Unidos, anterior al TLCAN, establecieron el marco legislativo para el comercio entre los tres países y son factores esenciales en el incremento sustancial del comercio, la inversión y la integración económica en la región, con beneficios muy positivos para el crecimiento económico y la creación de empleos.

Carla Hills, por su parte, aclara que la definición estadounidense de una institución es “una práctica, costumbre, tradición o hábito establecidos” y, por lo tanto, no piensa en un acuerdo comercial en esos términos. “Defino el TLCAN como un acuerdo extremadamente importante entre las tres partes. Ciertamente reemplaza la ‘arbitrariedad’ por la certidumbre y proporciona una visión de largo plazo. Pero puede cambiarse”, afirma.

Logros e impacto del TLCAN 

Con independencia de las definiciones, la puesta en marcha de este acuerdo comercial ha tenido claros beneficios para los tres países, cumpliendo e incluso superando las expectativas de sus negociadores. “Actualmente, Canadá es el primer destino de exportación para los productos de Estados Unidos y México el segundo. Los empresarios estadounidenses venden más a México que al resto de América Latina y más de lo que venden a Alemania, Francia, Reino Unido y los Países Bajos en conjunto”, subraya Carla Hills, quien explica que el TLCAN creó un mercado regional de 19 billones de dólares con 470 millones de consumidores al unir las economías de los tres países.

Para Jaime Serra Puche, que las exportaciones mexicanas y la inversión extranjera en México se hayan multiplicado por 10 desde su entrada en vigor es un dato que habla por sí solo. “Nunca nos habríamos imaginado un resultado de esta naturaleza.”

Respecto de Canadá, es indudable que los acuerdos comerciales detonaron una creciente actividad de comercio e inversión con México y absolutamente mayor con Estados Unidos, aunque Wilson desearía replicar con México lo sucedido entre Estados Unidos y su país. “Ambos gobiernos y el sector empresarial pueden hacer más para incrementar la conciencia sobre las oportunidades en ambos sentidos y poner en práctica los apoyos legislativos y regulatorios que ayuden a que esto suceda.”

No obstante lo anterior, el TLCAN retiró barreras y proporcionó reglas claras para emprendedores en los tres mercados al eliminar aranceles en todos los productos industriales y abrir una amplia gama de servicios, al tiempo que se protegían tanto la propiedad intelectual como las inversiones. “De ahí que el comercio y la inversión de Estados Unidos con su vecino del norte y su vecino del sur se haya incrementado sustancialmente, lo que ha contribuido a aumentar su pib”, destaca Hills.

Los principales criterios para evaluar los acuerdos comerciales, y el TLCAN en particular, son el tamaño y el crecimiento del comercio, así como la evolución de las inversiones entre los países, plantea Wilson. Otro criterio es el desempeño de la productividad y el grado de inversión de capital. “Por definición, los tres países no pueden tener superávits con los demás al mismo tiempo. La esencia de los tratados comerciales es que se faciliten tanto las exportaciones como las importaciones”, añade.

A manera de ejemplo, Wilson señala que Canadá exporta un conjunto de recursos naturales a Estados Unidos e importa montos significativos de maquinaria y equipo, de manera que las importaciones cubren una brecha en la estructura económica del otro país. “Como resultado, los juicios generales respecto de que los déficits comerciales son ‘malos’ deben analizarse cuidadosamente para comprender la razón del déficit y su impacto en el país con déficit.” El desempeño económico varía periódicamente sobre una base relativa entre Canadá y Estados Unidos. “Habitualmente hay una razón económica clara para el desempeño diferenciado y debe ser analizada y comprendida cautelosamente antes de hacer evaluaciones generalizadas.”

Desde el punto de vista de México, Serra Puche recuerda lo siguiente: “Los dos objetivos básicos que nos propusimos en la negociación del tratado fueron, por un lado, aumentar nuestras exportaciones no petroleras y, por el otro, atraer inversión extranjera que complementara la doméstica. Ambos objetivos se cumplieron con creces”.

Serra Puche dice que los superávits/déficits responden mucho más a las políticas macroeconómicas que a las comerciales, de manera que un déficit comercial es reflejo de la falta de ahorro en la economía. “Si la inversión y el consumo son mayores que el ahorro, el déficit comercial de una economía también será mayor. Esto es resultado simplemente de las definiciones de la contabilidad nacional. Este fenómeno resulta tanto de la falta de ahorro de los agentes económicos privados como del déficit fiscal.”

Además de los cuestionamientos o las interpretaciones macroeconómicas, deben considerarse las razones del rechazo al acuerdo comercial por parte de algunos segmentos de la población, estimar qué debería hacerse para contrarrestar estos reclamos y quiénes deberían ser los principales defensores del acuerdo comercial.

Wilson estima que se ha criticado mucho el impacto de los acuerdos comerciales en los empleos, particularmente en el sector manufacturero. Sin embargo, pide tener en cuenta que la pérdida de empleos resultante de los avances tecnológicos supera a la que se deriva de las importaciones, “probablemente por un factor de cuatro a cinco sobre uno”.

Señala que si bien la producción de acero y automóviles se encuentra actualmente en niveles altos respecto de su desempeño previo, el nivel de empleo en estos sectores es mucho menor que en periodos anteriores. “Sobre todo por razones electorales, los líderes políticos culpan de tiempo en tiempo a las importaciones por estos bajos niveles de empleo, cuando es evidente que las nuevas tecnologías son la causa principal. Deben hacerse mayores esfuerzos para explicar qué le está pasando al empleo y vincular [el fenómeno] a los avances tecnológicos.”

“Con motivo de las amenazas del nuevo Gobierno en Estados Unidos —observa Serra Puche—, se ha generado en México un apoyo al TLCAN que no habíamos visto antes.” Sin embargo, reconoce que siempre habrá actitudes proteccionistas entre las empresas menos competitivas y que es, por tanto, indispensable que los resultados y el potencial del TLCAN se den a conocer con argumentos sólidos y con datos duros. Y agrega: “Más importante aún será que las economías de la región permanezcan abiertas”.

Para Wilson, es innegable que hay un cambio en el conjunto de nuestras economías hacia menores empleos manufactureros y mayor creación de puestos de trabajo en servicios y trabajos relacionados con la economía digital. A su juicio, esa es la naturaleza del desempeño económico en el mundo actual y se requiere un mayor grado de honestidad política para que esto se comprenda mejor.

Wilson recomienda a los gobiernos proporcionar apoyo a programas de reentrenamiento, emprender cambios en el sistema educativo y brindar asistencia de corto plazo para permitir que los trabajadores desplazados adquieran nuevas habilidades y reciban ayuda para gestionar la transición a los cambios de nuestra economía. “Los principales promotores deben ser los empleadores, los gobiernos y la academia para explicar el fenómeno, describir las soluciones posibles y llevarlas a la práctica de manera honesta”, dice.

La actualización del Tratado y el futuro de América del Norte

De tiempo en tiempo, las instituciones se ven obligadas a reinventarse para mantener su vigencia. Ante la coyuntura de una renegociación y frente a los cuestionamientos que ha enfrentado el TLCAN desde su origen, Comercio Exterior preguntó a estos tres personajes cómo puede alcanzarse una renegociación que beneficie a los tres países.

Hills aclara que los firmantes pueden modificar o ampliar el TLCAN, pues si cualquiera de ellos considera que las circunstancias han cambiado, la Sección 2202 del TLCAN señala: “1. Las partes pueden acordar cualquier modificación o adición a este Acuerdo. 2. Cuando lo hagan y aprueben de conformidad con los procedimientos legales de cada parte, una modificación o adición deberá constituir parte integral del Acuerdo”.

Serra Puche recomienda asegurarse de que la modernización del TLCAN no se use para introducir aranceles y/o cuotas que le resten competitividad a cualquiera de las tres economías de Norteamérica y, por tanto, a la región en su conjunto. En particular, “que no se introduzcan elementos de comercio administrado (managed trade) y se respete y conserve el principio fundamental del Tratado: un acuerdo de comercio basado en reglas (rules based trade)”.

No obstante, Wilson piensa que es poco probable que la renegociación del TLCAN derive en la recuperación de empleos en aquellas industrias afectadas por el cambio tecnológico. “Los países deben reinventarse a sí mismos y apoyar a quienes resultan afectados.”

Como sea, el TLCAN ha devenido en algo más que intercambio de bienes y servicios entre países al convertir a la región de América del Norte en un espacio de producción compartida. Jaime Serra Puche lo expone así: “La mayor transformación de nuestra relación comercial con Canadá y Estado Unidos fue que pasamos de un paradigma en el que nos vendíamos y comprábamos bienes y servicios entre las tres partes, a uno en que producimos conjuntamente esos bienes y servicios. Esto es el gran diferenciador entre el comercio que los estadounidenses tienen con China y el que tienen con México y Canadá”.

Wilson expone que esa cadena de suministro ha sido generada por el interés de varios sectores productivos y es un ejemplo de cómo los factores económicos han reaccionado a la libertad de elección proporcionada por el TLCAN. “Esto ha llevado a una producción compartida efectiva y se ha logrado sin mayor intervención de los gobiernos. Los gobiernos deberían estar haciendo todo lo posible para facilitar el desarrollo continuo de estas cadenas de suministro; ese es el mejor camino para apoyar a nuestras economías.”

Nadie duda de la importancia del TLCAN en el presente y de su contribución al pasado reciente. “La región económica de América del Norte ha sido fortalecida de manera notable por el TLCAN”, asegura Wilson.

En opinión de Serra Puche, el futuro del TLCAN está por encima de muchas medidas de política pública y regulaciones proteccionistas. Esto, debido a la regionalización del comercio internacional, en donde más de la mitad de las transacciones se hacen a través de distintos tratados comerciales (tipo TLCAN); a la creciente conectividad en la región; a la convergencia macroeconómica entre los tres países; a la coordinación de los ciclos de la producción, y al surgimiento de cadenas regionales con intensa producción compartida. “Debemos esperar que los argumentos de los agentes económicos de la región prevalezcan durante el proceso de negociación.”

En opinión de Wilson, los gobiernos deberían tener mucho cuidado de no hacer cambios al TLCAN que pudieran alterar esos muy positivos flujos de comercio e inversión, que claramente han creado un número significativo de empleos. Advierte que sería un error si eso cambia a partir del argumento falaz de que el comercio ha sido negativo para un país en particular. Wilson es consciente de que habrá segmentos de la economía que serán perjudicados negativamente por las importaciones, pero le parece necesario reconocer que es mucho mayor el impacto del cambio tecnológico y que este no debe impedirse.

Hills estima que el TLCAN se podría beneficiar de una modernización que tenga en cuenta los múltiples cambios tecnológicos y económicos que han ocurrido en las dos últimas décadas. “En los 23 años en que ha estado en vigor, ha habido muchos cambios que alientan la modernización del Acuerdo. Por ejemplo, temas como los flujos de datos transfronterizos y las exportaciones de productos digitales no existían a principios de los noventa. La energía estaba constitucionalmente restringida en México. Existen muchos otros cambios que respaldan los llamados a modernizar el TLCAN.”

¿Es posible imaginar una América del Norte sin TLCAN? Michael Wilson advierte: “Una región de América del Norte sin TLCAN sería un gran paso atrás respecto de los beneficios significativos que los tres países han disfrutado desde que entró en vigor en 1994”. Señala que sin el TLCAN el desempeño económico de América del Norte sería más débil y tendría un impacto negativo muy significativo en el desempeño económico mundial. “Decisiones mal aconsejadas podrían destruir el TLCAN”, reconoce, pero expresa su confianza en que una política inteligente y bien formulada lo fortalecerá “por los beneficios obvios que entrañaría”.

Serra Puche sintetiza ese ejercicio de prospectiva con una frase: “No me imagino a América del Norte sin un TLCAN modernizado”.